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Si riporta dal sito della Prefettura UTG di Isernia una interessante circolare esplicativa ad oggetto:" Diritto di accesso da parte dei consiglieri comunali e provinciali.
Prot. N. 1484 del 15/01/2009
Oggetto: Diritto di accesso da parte dei Consiglieri comunali e provinciali.

Si è avuto modo di rilevare che anche in questa provincia l'esercizio del diritto di accesso dei Consiglieri agli atti dell'Ente costituisce spesso causa di dissidi che frequentemente sfociano in ricorsi giurisdizionali ed addirittura in denunce penali, accentuando la contrapposizione tra maggioranze e minoranze.

Al fine di offrire un contributo interpretativo sull'annosa problematica del diritto di accesso, si riporta di seguito l'orientamento dottrinario e giurisprudenziale sull'argomento, che delinea un quadro ormai consolidato dei principi che reggono la materia.

L'accesso dei Consiglieri comunali e provinciali agli atti amministrativi dell'ente locale, disciplinato dall'art. 43, comma 2, del T.U.O.E.L. n. 267/2000, prevede in capo agli stessi il diritto di ottenere dagli uffici tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del loro mandato. Dalla titolarità del diritto"muneris causa", discende pertanto l'assenza dell'onere della motivazione da parte del consigliere.

In proposito, il Consiglio di Stato ha più volte affermato che la finalizzazione dell'accesso ai documenti in relazione all'espletamento del mandato costituisce il presupposto legittimante ma anche il limite dello stesso, configurandosi come funzionale allo svolgimento dei compiti del consigliere (Consiglio di Stato, sez. V, 26 settembre 2000, n. 5109) ed inoltre che il consigliere comunale"non è tenuto a specificare i motivi della richiesta, né gli organi burocratici dell'ente hanno titolo a richiederlo" (sentenza sez. V, del 13 novembre 2002, n. 6293).

Con la sentenza n. 2716 del 4 maggio 2004, lo stesso Consiglio, ha introdotto ulteriori elementi che ampliano e rafforzano il diritto in parola, ritenendo che"... i consiglieri comunali hanno diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d'utilità all'espletamento del loro mandato, senza alcuna limitazione". Pertanto,"... una richiesta di accesso avanzata da un consigliere a motivo dell'espletamento del proprio mandato risulta congruamente motivata e non può essere disattesa dall'Amministrazione".

Di conseguenza, continua il Consiglio di Stato, poiché il citato art. 43"... attribuisce il diritto ai consiglieri comunali di chiedere i documenti ravvisati utili all'espletamento del mandato, la precisazione che la richiesta di accesso è avanzata per l'espletamento del mandato basta a giustificarla, senza che occorra alcuna precisazione circa le specifiche ragioni della richiesta".

Risulta, pertanto, illegittima la norma regolamentare con la quale un Comune impone l'obbligo di motivazione alle richieste di atti del Consigliere comunale (Consiglio di Stato, sentenza n. 929 del 22/02/2007).

Quanto alla riservatezza degli atti, essa viene ritenuta dalla stessa sentenza n. 2716/04, sufficientemente tutelata dalla disposizione di cui all'art. 43, comma 2 del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 che stabilisce: i consiglieri " sono tenuti al segreto nei casi specificamente i determinati dalla legge". Il Consiglio di Stato osserva, infatti, che"... essendo i detti consiglieri tenuti al segreto nel caso di atti riguardanti la riservatezza dei terzi, non sussiste, all'evidenza, alcuna ragione logica perché possa essere inibito l'accesso ad atti riguardanti i dati riservati di terzi".

L'ampia latitudine oggettiva dell'art. 43, comma 2, del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e la specificità del titolo che abilita i Consiglieri all'esercizio del diritto di accesso, rispetto a quello generale di cui alla legge n. 241/90, non consentono di apporre alla predetta facoltà conoscitiva limitazioni che non siano espressamente contemplate dalla pertinente disciplina legislativa.

Pertanto il diritto di accesso del consigliere comunale non conosce i vincoli e le limitazioni previsti dall' ordinario accesso di cui alla legge n. 241/1990, ed in particolare quelli relativi alla riservatezza dei terzi.

La legge non prende dunque in considerazione la posizione di coloro che potrebbero opporsi all'accesso ( cui accorda come unica protezione l'obbligo del segreto a carico del consigliere comunale, con possibilità di far eventualmente valere nelle sedi competenti la violazione di tale obbligo ) e pertanto non è configurabile in materia alcun contro interessato (CdS, sez V, n. 5264/2007)

Dalla citata sentenza n. 2716/2004 emerge con chiarezza che l'attuale orientamento è nel senso dell'impossibilità di opporre diniego all'accesso dei Consiglieri, in considerazione del fatto che"....l'espletamento del mandato di cui sono investiti i consiglieri comunali li abilita a conoscere tutte quante le attività svolte dall'Amministrazione comunale nonché dalle aziende e dagli enti dipendenti, affinché possano consapevolmente intervenire in ogni singolo settore", tenuto conto che"....qualsiasi limitazione verrebbe a restringere la possibilità di intervento, sia in senso critico sia in senso costruttivo, incidendo negativamente sulla possibilità d'integrale espletamento del mandato ricevuto".

In proposito è stato altresì precisato ( Cons. Stato, V Sez. , 4 maggio 2004, n. 2716; conforme Cds Sez.V, 9/10/2007 n. 5264 ) che "Allorché una richiesta di accesso è avanzata per l'espletamento del mandato risulta, invero, insita nella stessa l'utilità degli atti richiesti al fine dell'espletamento del mandato. Il riferimento alle notizie ed alle informazioni "utili" contenuto nella norma in esame, non costituisce affatto una limitazione, se appena si considera l'intero contesto della disposizione. Il diritto di accesso è stato, infatti, attribuito ai consiglieri comunali per "tutte le notizie e le informazioni... utili all'espletamento del proprio mandato" e, quindi, per tutte le notizie ed informazioni ritenute utili, senza alcuna limitazione. Dal termine "utili" contenuto nella norma in oggetto non consegue, quindi, alcuna limitazione al diritto di accesso dei consiglieri comunali, bensì l'estensione di tale diritto a qualsiasi atto ravvisato utile all'espletamento del mandato".

Ne consegue che il diritto di accesso ricomprende "tutti quegli atti, ancorché non strettamente riferiti alle competenze del Consiglio Comunale, ma inerenti alle potenziali esplicazioni del munus di cui ciascun Consigliere risulta investito" e si estende, quindi agli "atti gestionali ed a quelli rientranti nella competenza della burocrazia comunale"(Parere del CdS 17/12/03, n. 4849).

L'orientamento giurisprudenziale testé ricordato attribuisce, quindi, ai Consiglieri una facoltà di accesso agli atti amplissima che conosce pochissimi limiti. Tra questi, evidentemente, il caso che il consigliere agisca per interesse personale, ipotesi, naturalmente, da dimostrare adeguatamente.

Una limitazione particolarmente significativa al diritto di accesso del consigliere si rinviene nella stessa ratio posta a base del diritto che è quella di consentire un controllo politico inerente le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo" demandate dalla legge ai consigli comunali. Già la sentenza del Consiglio di Stato n. 4471 del 2/09/2005 aveva affermato che "...il consigliere comunale non può abusare del diritto all'informazione riconosciutogli dall'ordinamento, piegandone le alte finalità a scopi meramente emulativi o aggravando eccessivamente, con richieste non contenute entro gli immanenti limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, la corretta funzionalità amministrativa dell'ente civico". Successivamente, un ulteriore passo in avanti è stato fatto con la sentenza del CdS n. 6960 del 28/11/2006 con cui è stato puntualizzato che non sono da ritenere coerenti col mandato dei consiglieri richieste di accesso che, per il numero degli atti richiesti e per l'ampiezza della formulazione, si risolvano in un eccessivo e minuzioso controllo dei singoli atti. Dette richieste "...si configurano come forme di controllo specifico, non già inerente alle funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo" demandate dalla legge ai consigli comunali". Il Ministero dell'Interno ha osservato al riguardo, con parere reso in data 4.02.2008, la particolare rilevanza di tale pronuncia del Consiglio di Stato che non ha solo affermato la legittimità di una disposizione regolamentare dell'ente che impone un modulo in cui sia indicato il singolo documento amministrativo che si chiede di conoscere, ma ha soprattutto sostenuto la legittimità del diniego di accesso motivato dalla necessità di arrecare il minor aggravio possibile, sia organizzativo che economico, agli uffici e al personale dell'ente. Di conseguenza le pretese conoscitive dei consiglieri e le evidenti esigenze di funzionalità dell'amministrazione locale giustificano l'adozione da parte dell'ente, di specifiche norme regolamentari per la disciplina del diritto di accesso (C.d.S. Sez.V, citata sent.6960/2006). Alla stregua del delineato orientamento giurisprudenziale, richiamato nel citato parere dal Ministero dell'Interno, l'amministrazione locale può adottare nella propria autonomia, con apposite norme regolamentari, temperamenti al diritto di accesso anche al fine di assicurarne l'esercizio nel rispetto delle esigenze dell'attività degli uffici.

Una ulteriore limitazione al diritto d'accesso dei consiglieri è costituita dal rispetto di alcune forme e modalità quali l'obbligo di formulare istanze "...in maniera specifica e dettagliata recando l'esatta indicazione degli estremi identificativi degli atti e dei documenti o, qualora siano noti tali estremi, almeno degli elementi che consentano l'individuazione dell'oggetto dell'accesso"(C.d.S. Sez.V, 2 settembre 2005, n.4471). Il principio è stato ripreso dalla sentenza del TAR Sardegna n. 29 del 12/01/2007, che ha sancito la legittimità del diniego dell'Amministrazione all'accesso di atti ( nella specie copia di tutte le ordinanze sindacali e le determinazioni dei responsabili di settore) in presenza di una richiesta palesemente generica. Tuttavia, il Tar trova una soluzione all'indeterminatezza della richiesta del consigliere comunale, statuendo che lo stesso non deve necessariamente "indicare gli estremi o il contenuto specifico dei documenti richiesti, elementi che può ovviamente non conoscere.....essendo sufficiente - al fine di evitare la genericità della richiesta di accesso - il riferimento ad una determinata e specifica questione oggetto dell'attività amministrativa del Comune...... In tal modo viene individuato e specificato l'oggetto della richiesta di accesso con riguardo ad una specifica pratica amministrativa del Comune, senza che......sia necessario indicare gli estremi dei documenti o conoscere il contenuto degli stessi, ma evitandosi comunque la genericità della richiesta mediante il richiamo alla pratica amministrativa alla quale il Consigliere è interessato, per cui risulta sufficientemente circostanziata e specificata la questione sostanziale in ordine alla quale si avanza la richiesta di accesso alla relativa documentazione".

Un ultimo accenno merita la questione della sopportazione dei costi connessi all'esercizio del diritto di accesso del consigliere, intesi non solo come costo reale per la produzione dei documenti, bensì anche come costo relativo all'impiego del personale ed all'organizzazione dei servizi.

Al riguardo la giurisprudenza è costante nell'affermare il principio della gratuità del diritto del consigliere di prendere visione o di estrarre copia di atti e documenti, in quanto l'esercizio del diritto in parola attiene alla funzione pubblica e non ad un interesse individuale e privato ed un eventuale rimborso del costo di riproduzione potrebbe incidere negativamente sull'intendimento dei consiglieri di approfondire l'esame di questioni nell'interesse della collettività.

Ciò non esclude che l'Ente locale possa adottare, in sede di regolamento, accorgimenti finalizzati a ridurre i costi sopportati.

Al riguardo si richiama la nota del Ministero dell'Interno - Dipartimento per gli affari interni e territoriali - Direzione centrale per le Autonomie Prot. n. 15900/545/L.142/1 Bis/ 5.10 /n2005/12013/222 EE.LL. che afferma da un lato l'esigenza che "gli Enti Locali, al pari di tutte le Pubbliche Amministrazioni" curino "tutti gli adempimenti a loro carico", essendo tenuti "a dotarsi di tutti i mezzi (personale, strumentazioni tecniche, materiali vari) necessari all'assolvimento dei loro compiti" finalizzati a garantire il diritto di accesso di cui al predetto art. 43, comma 2, del T.U. approvato con D.L.vo 267 del 2000 (cfr. sul punto la dianzi citata decisione di Cons. Stato, Sez. V, 2716 del 2004) e, dall'altro, il "generale dovere della Pubblica Amministrazione di ispirare la propria attività al principio di economicità ... che incombe non solo sugli uffici tenuti a provvedere, ma anche sui soggetti che richiedono prestazioni amministrative, i quali - specie se appartenenti alla stessa amministrazione - sono tenuti, in un clima di leale cooperazione - a modulare le proprie richieste" (cfr. parere della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi costituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri dd. 10 dicembre 2002).

Contemperando tali opposte esigenze il Ministero perviene alla conclusione che "soprattutto nel caso in cui il Consigliere Comunale chieda anche l'estrazione di copie di atti, la cui fotoriproduzione comporti, come nella fattispecie, un costo elevato e l'oggettiva difficoltà della mancanza di una strumentazione idonea, si ritiene che l'Ente possa senz'altro prevedere nell'emanando regolamento sulle modalità di accesso agli atti, alcuni precisi temperamenti o modalità alternative rispetto a quelli usuali, come ad esempio quello illustrato (riproduzione delle planimetrie su CD-rom in versione PDF non modificabile) che possano ovviare ai problemi sopra illustrati, assicurando, al contempo, il diritto di accesso del richiedente ed il regolare svolgimento dell'attività amministrativa dell'ente".

Sostanzialmente alle stesse conclusioni perviene il TAR Veneto (sent. N. 3897/2006) allorché sancisce la legittimità di una norma di un regolamento comunale che dispone:"nel caso in cui le richieste abbiano ad oggetto l'estrazione di copie di atti elaborati, la cui fotoriproduzione comporti un costo elevato, quali ad esempio le tavole dei P.R.G., le tavole di varianti urbanistiche e quant'altro abbia ad oggetto planimetrie di dimensioni consistenti, sono previste modalità alternative quali la riproduzione su CD-rom in formato PDF, non modificabile".

Le indicazioni fornite vogliono costituire un contributo all'interpretazione della normativa in materia di accesso agli atti da parte dei consiglieri, al fine di limitare le occasioni di conflitto che inevitabilmente coinvolgono le maggioranze e le minoranze all'interno degli enti. E' tuttavia evidente che, al di la delle motivazioni contingenti e delle difficoltà interpretative delle disposizioni di legge che regolano l'ordinamento degli Enti Locali, alla base dei contrasti è rilevabile sempre una esasperazione dei rispettivi poteri, di gestione delle maggioranze e di controllo delle minoranze, aggravata da dissidi personali che finiscono con il prendere il sopravvento sugli obiettivi della gestione e del controllo che devono tendere, ovviamente, al bene della collettività.

E', pertanto, necessario un comune sforzo per riportare la dialettica politica all'interno degli Enti a livelli di corretto e produttivo confronto sui temi di pubblico interesse, evitando pretestuose prese di posizione ed inutili affermazioni di principio che denotano una scarsa propensione alla reciproca collaborazione. Atteggiamenti ispirati alla completa chiusura verso le esigenze della minoranza ovvero diretti esclusivamente a denigrare l'operato della maggioranza, modificano negativamente la valenza dei rispettivi ruoli di governo e di controllo e ledono il principio della pari dignità di tutti i Consiglieri.

Tanto premesso, si confida nella consueta disponibilità delle SS.LL. affinché siano intraprese, nei modi ritenuti più opportuni, iniziative volte ad una uniforme e puntuale applicazione delle richiamate indicazioni.

I sigg. Segretari vorranno portare a conoscenza dei Consiglieri il contenuto della presente nota, assicurando.

IL PREFETTO:"