XXII CONVEGNO NAZIONALE A.N.U.S.C.A.
BELLARIA-IGEA MARINA 24-27 SETTEMBRE 2002
E’ ANCORA ATTUALE IL REGOLAMENTO ANAGRAFICO?
CONSIDERAZIONI
di Nicola Corvino
Il
periodo trascorso dall’approvazione del vigente Regolamento anagrafico è stato
caratterizzato da molte innovazioni normative, tra le quali spiccano l’intera
riforma del procedimento amministrativo, i provvedimenti di semplificazione e
le norme a tutela della riservatezza dei dati personali, ma anche da un mutato
contesto sociale e dal consolidamento delle procedure informatiche.
Con queste premesse, si ritiene che il
Regolamento anagrafico non sia pienamente rispondente alle reali esigenze e
debba, quindi, essere adeguato innanzitutto all’evoluzione normativa e debba
poi tenere in debita considerazione i nuovi scenari che vanno configurandosi.
Questo intervento non ha la presunzione
di rappresentare la panacea dei mali che affliggono l’anagrafe, ma di
costituire una prima base di partenza, sicuramente non esaustiva, per
sviluppare nuove ipotesi ed ispirare un dibattito costruttivo sull’argomento,
nell’attesa di eventuali contributi provenienti dagli operatori del settore.
La disamina delle norme regolamentari
suscettibili di variazioni comporta
l’utilizzo di un linguaggio che poco attrae, in quanto eccessivamente
tecnicistico per gli inevitabili riferimenti normativi, di per sé piuttosto
aridi, che potrebbero anche distrarre l’uditorio, ma l’interesse indubbio per
la materia, si spera, possa attenuare il rischio latente.
Ritenuto di abbandonare il progetto,
forse troppo ambizioso, di modificare la legge anagrafica per le stesse
motivazioni addotte negli anni ’80 nel processo di revisione del precedente
Regolamento, sarebbe opportuno ritoccare in alcune parti il Regolamento
attualmente vigente.
In particolare, occorrerebbe effettuare
interventi modificativi e integrativi di alcune norme regolamentari che sono
state direttamente o indirettamente interessate da provvedimenti legislativi ed
eventualmente lanciare qualche input
per la rivisitazione di alcuni principi fondamentali, quali la definizione di famiglia ed il concetto di residenza.
Al fine del conferimento della delega
delle funzioni di ufficiale d’anagrafe, in analogia a quanto prescritto per la
delega di ufficiale di stato civile,
l’art. 2 del Regolamento potrebbe essere integrato, al comma 1, della
previsione del requisito della frequenza di almeno un corso di aggiornamento
professionale della durata di 80 ore, indetto dalla Prefettura, e disporre la
delegabilità esclusiva a personale dipendente con contratto a tempo
indeterminato.[1]
Inoltre, tra le figure delegabili, risulta necessario
inserire anche il presidente del Consiglio circoscrizionale e, nei comuni in
cui non siano costituiti gli organi di decentramento, il consigliere comunale
che esercita le funzioni in materia di competenza statale nelle frazioni o nei
quartieri, a norma dell’art.54, comma 7, del Testo Unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali.
All’art.7, comma 1 lett. a), per
consentire l’iscrizione in anagrafe per nascita dei minori stranieri alle
medesime condizioni previste per i cittadini[2],
sarebbe opportuno inserire l’incidentale “anche se stranieri”, nel rispetto, ed
in attuazione, dell’art. 2 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228 che esclude
l’assoggettamento agli obblighi anagrafici solo per le due speciali categorie di stranieri dell’ultimo comma.[3]
Tale procedura, benché già attuata nella prassi, potrebbe
servire a porre fine, in maniera inconfutabile, alla diatriba in atto con i
sostenitori (in verità, pochi) della imprescindibilità del possesso del
permesso di soggiorno per l’iscrizione dello straniero nato in Italia.
Del resto, anche il Consiglio di Stato
ha riconosciuto la diffusione di tale fenomeno, ovvero di minori stranieri nati
in Italia ed iscritti nell’A.P.R. senza permesso di soggiorno, ritenendoli
legalmente residenti, in presenza di determinate condizioni, ai fini
dell’eventuale acquisto della cittadinanza italiana in quanto la responsabilità
della mancata acquisizione del titolo di soggiorno ricade sull’esercente la
potestà.
Pertanto, sempre nella stessa norma, si
potrebbe aggiungere l’obbligo per i genitori di regolarizzare comunque la
posizione del minore entro un anno dalla nascita presso la Questura competente,
individuando in caso di inosservanza una possibile sanzione, quale potrebbe
essere l’impossibilità del riconoscimento della residenza legale o la decadenza
dal diritto all’iscrizione anagrafica.
L’art. 8 del Regolamento, nel prevedere
le posizioni che non comportano l’obbligo dell’iscrizione anagrafica, avrebbe bisogno di due ulteriori
specificazioni in merito alle previsioni di cui alle lettere b) e c).[4]
La lettera b) è sempre fonte di
incertezza e perplessità sotto il profilo meramente operativo e, spesso,
oggetto di contenzioso tra i Comuni interessati; sarebbe, forse, opportuno
eliminare il vincolo biennale[5]
e ridurre la durata temporale in analogia ad altri istituti, ormai consolidati,
come la cancellazione per irreperibilità o l’iscrizione nell’A.I.R.E. per
procedere all’iscrizione dei ricoverati in case di cura dopo la permanenza in
esse di un anno, opportunamente documentata.
In tal guisa, si conseguirebbero due
risultati: l’uniformità del termine temporale richiesto rispetto ad altri
procedimenti anagrafici e la certezza che, dopo un anno di degenza presso il
medesimo istituto di cura, scatti d’ufficio il trasferimento di residenza,
prescindendo da altre valutazioni e dai veti che spesso, oggi, sono apposti
ingiustificatamente dai responsabili degli stessi istituti.
La lettera c), invece, avrebbe bisogno
di una semplice integrazione per definire il tipo di giudizio richiesto per
rimuovere l’impedimento all’iscrizione: ovviamente, la norma è riferita al giudizio
di primo grado, come precisato dall’Istat nelle “Avvertenze e note illustrative
relative alla legge ed al regolamento anagrafico”, serie Metodi e norme.
Ad
adiuvandum, nello stesso articolo, si
potrebbe prevedere la lettera d) con espresso richiamo alle posizioni
individuate dall’art.1, commi 8 e 9, della legge 27 ottobre 1988, n.470, ovvero
alle posizioni riguardanti gli emigrati all’estero per periodi inferiori
all’anno e coloro i quali si recano all’estero per occupazioni stagionali,
nonché i dipendenti statali in servizio all’estero ed i loro familiari.
Dopo le modifiche intervenute ad opera
del d.P.R. 394/99, relativamente agli stranieri, una ulteriore integrazione
deve essere effettuata all’art.11 del regolamento[6]
ai fini della cancellazione per irreperibilità, per colmare una evidente
lacuna.
Infatti,
il termine di un anno, stabilito in via amministrativa quale periodo da
prendere in considerazione per effettuare gli opportuni ed intervallati
accertamenti e definire l’eventuale irreperibilità del soggetto interessato,
necessita di una apposita previsione normativa.
All’art.13, relativo alle dichiarazioni
anagrafiche rese dai soggetti che il Regolamento individua come responsabili,
si ritiene opportuno l’inserimento di un ulteriore comma, il 5°, per prevedere
il ricorso gerarchico al Prefetto nel caso di mancato accoglimento dell’istanza[7],
tesa ad ottenere variazioni anagrafiche.
Può
sembrare scontato e, probabilmente, lo è in quanto è prassi consuetudinaria,
peraltro rispondente ai principi generali del diritto, seguire tale procedura,
ma il testo regolamentare è privo dello specifico riferimento e sarebbe il caso
di prevederne l’integrazione..
Si rileva a tal riguardo che il
Regolamento demanda espressamente al Prefetto soltanto le vertenze, in materia
di trasferimento di residenza, sorte tra Comuni della stessa provincia con
l’art.18, comma 7 ed i ricorsi in materia di certificazioni anagrafiche,
attraverso l’art.36.
L’art.14, nel disciplinare l’iscrizione
delle persone provenienti dall’estero, richiede la presentazione di atti
autentici che comprovino la composizione familiare, ma non tiene in debito
conto, rispetto alla documentazione da esibire, della mancanza di alcune
indicazioni indispensabili per la registrazione anagrafica, quali la paternità
e la maternità, lo stato civile e gli eventuali dati relativi al matrimonio o
divorzio.
L’omissione di tali dati sul passaporto
e sull’eventuale stato di famiglia originario presentato comporta seri problemi
per la redazione degli atti anagrafici soprattutto per gli extracomunitari, i
quali non possono autocertificare alcune condizioni. Ovviamente, anche i dati
riportati sul permesso di soggiorno non possono costituire prova certa del
possesso di determinati requisiti, mancando a monte la certificazione
probatoria.
Pertanto, la norma potrebbe prevedere
anche l’esibizione di altri atti originali,
tradotti ufficialmente ed eventualmente legalizzati, comprovanti tutti gli
altri dati necessari, non riportati sul documento d’identità.[8]
Particolare attenzione va rivolta
all’art. 18 ai fini di possibili
integrazioni per estendere in via analogica una previsione e per l’introduzione
di un comma a salvaguardia dell’operato in buona fede dell’Ufficiale
d’anagrafe.
In
particolare, considerato che il cambio di residenza, non dichiarato in
precedenza e rilevato in occasione del Censimento generale della popolazione,
produce effetti ai fini della decorrenza dell’iscrizione dalla data della
dichiarazione resa a posteriori dall’interessato, a norma del comma 6, si ritiene opportuno ampliare tale
previsione, nel medesimo caso, anche al cambio di abitazione all’interno dello
stesso Comune di residenza.[9]
Inoltre,
il rischio di rilasciare certificati non conformi alle effettive posizioni
anagrafiche, nel periodo intercorrente tra la richiesta di iscrizione ed il suo
perfezionamento, è sempre presente ed i tempi, spesso molto lunghi, impiegati
da alcuni Comuni, inducono a prevedere una disposizione che tranquillizzi gli
operatori e responsabilizzi direttamente l’interessato.
Infatti,
soltanto l’interessato è a conoscenza della propria posizione anagrafica e,
attraverso una dichiarazione sostitutiva resa ai sensi dell’art. 47 del d.P.R.
445/2000, può dimostrare legittimamente al destinatario il suo status in attesa di definizione.
A
tal riguardo, per limitare al minimo indispensabile la tempistica occorrente
per lo scambio di corrispondenza tra i due Comuni interessati, i tempi sono
maturi per l’applicazione della telematica o, nell’attesa della sua piena
diffusione, per l’avallo dell’utilizzo del fax.
Spetta, prima, ai tecnici informatici individuare qualche soluzione tecnica
affidabile e agli operatori del diritto, poi, redigere un’apposita norma che ne
legittimi l’uso. Probabilmente, a questo riguardo, l’Indice Nazione delle
Anagrafi (I.N.A.) potrà assolvere tale funzione e risolvere in maniera
definitiva i problemi legati alla lunghezza dei tempi impiegati dalle attuali
procedure.
Relativamente
al rilascio della certificazione, il comma 3 dell’art.33 va adeguato all’art.41
del d.P.R. 445/2000, secondo cui i certificati anagrafici sono validi sei mesi
e la loro validità può essere prorogata dopo la scadenza se l’interessato
dichiari, in calce agli stessi, che i dati indicati non hanno subito variazioni
successivamente al rilascio.[10]
L’importo
dei diritti di segreteria non è disciplinato dal Regolamento ma, per la sua
stretta ed evidente connessione, in questa sede si ritiene opportuno avanzare
la proposta di una modifica alla Tabella D allegata alla legge 8 giugno 1962,
n.604, con un adeguamento sostanziale dei diritti ai costi sostenuti dal Comune
per il rilascio dei certificati ed anche perché un importo elevato servirebbe
come deterrente per le richieste indebite e potrebbe far decollare
definitivamente l’autocertificazione e far applicare concretamente l’art.43 del
d.P.R. 445/2000 in ordine agli accertamenti d’ufficio.
Va,
comunque, rilevato che siffatta ipotesi non può trovare realizzazione con una
norma di rango secondario, quale il regolamento, ma richiederebbe un intervento
legislativo[11] di modifica
della legge 8 giugno 1962, n. 604 o, in alternativa, l’introduzione di un nuovo
strumento che renda “autonoma” l’imposizione e l’applicazione dei diritti.
A seguito dell’abrogazione dei commi 2 e 3 dell’art. 37 del
Regolamento, operata dall’art.77 del d.P.R. 445/2000 e riguardante la
eliminazione dell’autorizzazione ministeriale per il collegamento via terminale
alle anagrafi comunali da parte delle forze dell’ordine, si rende necessario
riportare il richiamo, al posto dell’abrogato comma 3, dell’art. 43 del
medesimo d.P.R., secondo cui le richieste per la realizzazione di collegamenti
telematici all’ufficio anagrafe devono essere autorizzate dall’amministrazione
certificante e, quindi, dal Comune.[12]
Il sempre più frequente uso di strumenti informatici che
consentono l’agevole accesso ai dati anagrafici e le problematiche correlate
alla loro riservatezza spesso comportano incompatibilità, per cui inducono ad
un ripensamento finalizzato a fare definitiva chiarezza sulle modalità di
rilascio notizie e sui limiti cui occorre sottoporre i collegamenti telematici,
da rimettere all’inevitabile vaglio del Garante per la privacy.
In un clima di confusione e disorientamento, quale quello
attuale, in cui imperversano provvedimenti sulla diffusione dell'utilizzo di
istituti e mezzi tecnologicamente
avanzati, è quantomeno doveroso effettuare il punto della situazione e
ripartire, garantendo uniformità delle procedure, omogeneità dei programmi e
formazione professionale a tutti gli attori, intesi nell’accezione più ampia,
di questo inarrestabile processo.
Rientrando nelle tematiche più propriamente anagrafiche,
rispetto alla concezione tradizionale, un’ultima considerazione deve essere
effettuata circa la possibilità di riesaminare la definizione di “famiglia
anagrafica” ed il concetto, seppure codicistico, della “residenza”.
Com’è noto, nell’attuale contesto sociale, la famiglia
assume configurazione diversa in relazione alle norme di riferimento,
finalizzate al suo riconoscimento per consentire l’accesso a benefici, servizi
e diritti vari.
Non è un caso l’utilizzo di diverse terminologie nel lessico
corrente, quali la famiglia anagrafica, il nucleo familiare, la famiglia
civile, naturale o biologica.
Non è questa la sede per l’approfondimento della questione,
ma le problematiche connesse alla corretta tenuta delle anagrafi della
popolazione sono palesi, soprattutto per la notevole incidenza sulla
composizione della famiglia anagrafica che, essendo dinamica e quindi mutevole
nel tempo, è sottoposta ad aggregazioni e disgregazioni continue.
Basti pensare, a mo’ di esempio, alle continue istanze tese
a tal fine per le iscrizioni universitarie, l’assegnazione di alloggi popolari,
l’adesione a cooperative edilizie e l’accesso a prestazioni agevolate.
Probabilmente, occorrerà rivedere la definizione di
“famiglia anagrafica” di cui all’art.4 del Regolamento, rinunciando all’attuale
concezione “patriarcale” che impone l’unione obbligata di tutte le persone
conviventi, legate dai vincoli indicati nella norma, e rivalutando la famiglia
intesa nell’accezione classica.
Ovviamente, l’obiettivo da perseguire, sotto il profilo
meramente giuridico, è quello di
rendere più trasparente e identificabile l’istituto familiare, giungendo ad una
definizione univoca che non ammetta altri tipi di qualificazione o di
interpretazione.
In tal guisa, il legislatore dovrebbe essere più accorto,
tenendo sempre presente la definizione di famiglia in modo da uniformare il
riferimento nei vari testi normativi che, invece, oggi purtroppo inducono il
cittadino a manipolare l’istituto familiare in funzione degli obiettivi
da perseguire.
Per quanto attiene invece alla residenza, com’è noto,
concorrono alla sua definizione l’elemento di fatto (res facti) di stabilire la sede in un determinato luogo e
l’intenzione di fissarla in maniera duratura.
L’abitualità della dimora, determinante per definire il
concetto di residenza, si deduce dal solito, consueto, usuale costume di vita
della persona in un sito ben individuato.
L’assenza di un riferimento temporale e la necessaria
tempestività degli adempimenti anagrafici non si conciliano agevolmente, anzi
spesso non riescono a conferire il carattere di inequivocabilità all’attività
accertativa, col rischio di ledere anche interessi di terzi.
Pertanto, per limitare l’aspetto aleatorio della residenza,
caratterizzata dalla vaghezza, genericità ed indeterminatezza proprie della
definizione codicistica, a scopo puramente ipotetico, si ritiene che sia giunto
il momento di prevedere un parametro temporale predeterminato per maturare il
diritto all’iscrizione anagrafica.
In altri termini, si potrebbe attivare un procedimento
simile all’iscrizione AIRE o alla cancellazione per irreperibilità
intercensuaria che consenta di istruire la pratica di trasferimento di
residenza ad una data certa e di perfezionarla in un secondo tempo, decorso un
certo lasso temporale ed in presenza dei presupposti normativi richiesti,
opportunamente accertati.
Per tale evenienza, un ruolo importante potrebbe essere
svolto dallo Schedario della popolazione temporanea di cui all’art.32 del
Regolamento, che, assolvendo la funzione originaria, potrebbe finalmente
costituire un utile strumento di acquisizione di potenziali residenti e,
conseguentemente, un valido supporto per l’intera gestione anagrafica.
I vantaggi conseguenti sarebbero di notevole portata e
contribuirebbero ad incrementare l’immagine di trasparenza del procedimento
anche sotto il profilo dell’imparzialità e dell’equità.
Ovviamente, gli ultimi problemi sollevati e le
considerazioni effettuate vogliono soltanto rappresentare l’embrione di un’idea
riformatrice che, se condivisa, meriterebbe ben altri approfondimenti da
effettuare nelle sedi opportune con tutte le valutazioni indispensabili per una
migliore funzionalità operativa della disciplina anagrafica.