E’ ancora attuale il Regolamento Anagrafico ? Considerazioni
Ritengo anche io che sarebbe opportuno avviare un confronto –per la verità già iniziato in altre sedi- allo scopo di verificare se non vi sia la necessità di aggiornare il vigente Regolamento Anagrafico. E’ materia che coinvolge direttamente gli operatori qui convenuti e l’occasione del Convegno mi sembra quindi quanto mai propizia per un primo scambio di idee dal quale possano, in un prossimo futuro, scaturire indicazioni più precise da portare all’attenzione delle competenti autorità.
Le considerazioni ora svolte dal Dott. Corvino mi sembrano condivisibili ed in ogni caso gli ufficiali di anagrafe potranno esprimersi, se i tempi lo consentiranno, con maggiore competenza di quella che io posso vantare sui singoli punti che egli ha portato alla nostra attenzione. Una sola riserva manifesto nei confronti dell’opportunità di modificare la definizione di famiglia anagrafica. In occasione del varo del Regolamento del 1989 si è riusciti a far passare una definizione che recependo il concetto di” mènage-habitation”, proposto a livello internazionale (mi riferisco, ad esempio, alle raccomandazioni delle Nazioni Unite per il censimento della popolazione), ha consentito di far scomparire il cosiddetto “vincolo economico” che spesso creava problemi agli uffici nel momento in cui dovevano esaminare le richieste di scissione di una famiglia in distinti nuclei.
La mia riflessione si colloca in un’ottica che privilegia le istanze della statistica pubblica. Mi preme però precisare che esporrò un punto di vista personale che non coinvolge l’ISTAT anche se in esso si riflettono le esperienze professionali che ho maturato in oltre trenta anni di lavoro all’interno dell’Istituto.
E’ quasi superfluo ricordare che anche la statistica ufficiale è interessata all’esistenza di anagrafi che siano, come si usa dire, specchio fedele della realtà. Sulla base delle registrazioni anagrafiche si procede al calcolo delle poste che compaiono nella cosiddetta “equazione della popolazione” (nascite, morti, immigrazioni, immigrazioni) che permette di determinare la consistenza della popolazione residente. Per le indagini statistiche in campo socio-demografico, poi, gli schedari comunali costituiscono, come vi è ben noto, le liste dalle quali si estraggono i campioni di famiglie che vengono di volta in volta stabiliti in funzione del disegno campionario che è stato prescelto.
Nella mia attuale veste di docente di “metodi statistici di valutazione delle politiche”, voglio inoltre aggiungere che i dati che è possibile desumere dalle anagrafi si rivelano utili anche per chi voglia ottenere delle misure (indicatori di output) idonee per esprimere un giudizio sui livelli di efficienza e di efficacia dei programmi predisposti da numerosi organismi pubblici.
A suggerire l’idea di rivisitare i contenuti del Regolamento Anagrafico concorrono vari fattori. Ad integrazione di quanto ci ha esposto il Dott. Corvino, mi pare di poter segnalare:
- quanto si sta facendo per l’avanzamento del cosiddetto progetto SAIA (sul n. 14 di “Instrumenta” la rivista della Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno compare un bel contributo che fa il punto della situazione);
- le novità previste da recenti disposizioni che hanno promosso il riordino delle modalità procedurali fissate dalla legge del 1978 per la quantificazione dei cittadini italiani residenti all’estero (legge 27 maggio 2002, n. 104);
- il proposito manifestato dall’ISTAT di valutare la possibilità di non effettuare il censimento generale della popolazione.
Tutto ciò premesso, essendo convinto che la bontà di un archivio, di una schedario dipende in larga misura dai meccanismi studiati per agevolarne l’aggiornamento nel corso del tempo, il mio intento è esclusivamente quello di approfondire questo aspetto, che reputo centrale, soffermandomi su quanto prevede al riguardo il vigente Regolamento Anagrafico.
Sui motivi che producono posizioni anagrafiche irregolari ci siamo confrontati un’infinità di volte. Non mi sogno di riprendere il tema quest’oggi ma sarete d’accordo con me nel ritenere che il problema continua a porsi.
Allo scopo di garantire che le risultanze anagrafiche coincidano, in ogni momento, con la situazione di fatto relativa al numero delle famiglie, delle convivenze e delle persone residenti nel Comune, il Regolamento individua i seguenti strumenti:
- l’ufficiale di anagrafe è tenuto a verificare la sussistenza del requisito della dimora abituale di chi richiede l’iscrizione anagrafica (art. 19);
- a seguito di ogni censimento generale della popolazione i Comuni devono provvedere alla revisione dell’anagrafe al fine di accertare la corrispondenza quantitativa e qualitativa di essa con le risultanze del censimento (art. 46);
- compiti di vigilanza spettano al Prefetto (art. 52), al Ministero dell’Interno ed all’Istituto Nazionale di Statistica (art. 54).
Nel corso degli anni si è rafforzato in me il convincimento che si tratti di armi alquanto spuntate. Avverto ovviamente il bisogno di supportare con qualche considerazione questa lapidaria osservazione:
a) Quanto al primo punto, gli accertamenti previsti dal secondo comma dell’art. 19 non offrono piene garanzie: si pensi alle verifiche compiute durante il periodo estivo relativamente al caso di un’abitazione utilizzata per le vacanze da una coppia quando uno dei due coniugi richiede l’iscrizione al solo fine di far risultare l’abitazione come stabilmente occupata.
b) La revisione approfondita dell’anagrafe che si realizza in occasione del censimento presenta anch’essa dei problemi. In primo luogo è da dire che l’ipotesi di una conta censuaria che centra l’obiettivo della piena esaustività è poco realistica. E’ arduo poi attendersi risultati importanti da un confronto che si ripete a cadenza decennale senza considerare inoltre che la previsione normativa non è sempre rispettata: da una ricerca condotta dall’ISTAT nel 1998 su richiesta dell’AIPA, è emerso, ad esempio, che nel 1991 il confronto non è stato effettuato da più di mille Comuni. Da ultimo va osservato che con l’eventuale soppressione del censimento (circostanza questa che fra l’altro postula la decisione di assumere il dato anagrafico quale base per la determinazione della cosiddetta popolazione legale) di tale adempimento non si potrà più parlare.
c) In merito infine all’attività ispettiva, rilevato che su di essa non si è mai potuto disporre di precise informazioni quantitative, non credo che vi sia la possibilità di sostenere che essa abbia sin qui prodotto particolari effetti positivi.
Devo dire, per completezza, che qualche opportunità potrà offrirla il progetto SAIA nel senso che taluni vantaggi potranno derivare dal previsto collegamento delle anagrafi con altre banche dati. Starei però attento a considerare questa opzione come risolutiva dei problemi sul tappeto.
Se la descrizione che faccio dell’attuale situazione vi convince, converrete con me sull’esigenza di una riformulazione degli strumenti normativi. Mi astengo al momento dal proporre soluzioni anche perché in questa fase è soprattutto importante spendersi per sottolineare la centralità del tema che non mi pare susciti grande interesse perlomeno a giudicare dall’attenzione che vi è solitamente riservata.
Nel concludere vorrei riservare qualche brevissimo cenno al concetto di residenza sul quale si è pure soffermato il Dott. Corvino. Non mi sfugge la relazione che sussiste tra questo tema e quello oggetto del mio intervento nel senso che se si interviene “sull’aspetto aleatorio della residenza, caratterizzata dalla vaghezza, genericità ed indeterminatezza proprie della definizione codicistica” (sono parole del Dott. Corvino che condivido pienamente) con l’intento di individuare criteri definitori più “rigidi”, è evidente che il sistema dei controlli non potrà che trarne beneficio.
Per non risultare troppo generico, aggiungo che andrebbero valutate solo le proposte che possono essere accolte in sede di eventuale revisione del Regolamento Anagrafico. Dovrebbero in altri termini essere proposte che non incidono sul concetto di “residenza-dimora abituale” fissato dal codice civile poiché in quest’ultimo caso dovrebbe essere percorsa la via della modifica legislativa.
Che sotto il profilo statistico si sia a volte avvertito il bisogno di far riferimento ad universi diversi dal tradizionale aggregato della “popolazione residente” (si è parlato, ad esempio, di popolazione “diurna” e di popolazione “notturna” sulla scorta di classificazioni basate sul luogo di lavoro o di studio; in occasione dell’ultima conta poi è stato richiesto ai censiti di precisare quanti giorni dell’anno avevano vissuto in alloggi diversi da quello della dimora abituale nel corso degli ultimi dodici mesi, proprio allo scopo di far emergere una sorta di seconda dimora) non significa a mio parere che questo abbia esaurito la sua funzione di dato in grado di fotografare la realtà degli insediamenti nel nostro paese.