Anno XVIII, numero 2 - Febbraio 2003
Dopo un primo periodo in cui tutti gli organi di informazione avevano posto al centro della loro attenzione le nuove norme in tema di semplificazione amministrativa, , in ciò stimolati anche dal Dipartimento della Funzione Pubblica che non perdeva occasione per evidenziare come il numero dei certificati anagrafici fosse più che dimezzato con risparmi notevolissimi per la Pubblica Amministrazione e con un minor carico per i cittadini, da un po’ di tempo sembra quasi che tale problematica non interessi più nessuno e che la macchina amministrativa funzioni al meglio. I dati statistici però non sembrano in linea con queste aspettative ed anzi quelli relativi alle richieste di certificazioni anagrafiche degli ultimi due anni testimoniano un trend in ascesa rispetto ai dati del 2000 e ciò a causa di una burocrazia amministrativa che non accenna a diminuire e dalla situazione di stallo dei progetti che riguardano i collegamenti telematici delle anagrafi della popolazione con gli enti centrali e territoriali . A ciò aggiungasi che le richieste da parte degli enti agli uffici anagrafici per il controllo sulle dichiarazioni rese dai cittadini stanno aumentando considerevolmente, e gli uffici (Segue “Il punto sulla…” da pag. #) comunali che si sono visti tagliare gli organici a causa di una non sempre corretta interpretazione circa il ruolo che questi uffici sono chiamati a svolgere nella nuova organizzazione telematica del Paese, si trovano in difficoltà. Il piano di e-government pone come obiettivo primario l’interconnessione delle anagrafi, ed è su questo che si deve puntare, per favorire la più ampia condivisione dei progetti che si muovono su questa linea e stimolare e supportare la collaborazione tra le istituzioni centrali e gli enti locali. ANUSCA è da sempre impegnata in tutte le iniziative che riguardano la semplificazione delle procedure e nei progetti mirati ai collegamenti delle anagrafi (Integra e Saia), convinta che sia questo il modo per assicurare una maggiore efficienza generale dell’attività della pubblica amministrazione. In particolare ha partecipato come partner al progetto A9 del Dipartimento della Funzione Pubblica “Comunicazione elettronica tra le Amministrazioni Pubbliche” che aveva l’obiettivo di predisporre sistemi telematici atti a fare colloquiare i sistemi informativi delle P.A. nei procedimenti connessi alle verifiche proprie della P.A. legate alla acquisizione di autocertificazioni. Al progetto hanno partecipato oltre ad alcuni enti centrali, n. 15 comuni cosiddetti esportanti la propria anagrafe ad altri 40 comuni interroganti preventivamente autorizzati alla consultazione in modo automatico e sicuro. ANUSCA ha svolto l’incarico di realizzare un sistema indice dei servizi per la sperimentazione operativa dell’interscambio telematico delle informazioni anagrafiche fornendo assistenza organizzativa e tecnica per l’utilizzo del sistema e per la formazione del personale dei Comuni coinvolti. Il progetto, che ha avuto riscontri positivi da parte degli operatori di tutti i Comuni coinvolti, è terminato lo scorso mese di settembre e sarebbe un peccato non utilizzare questa esperienza per renderla disponibile ad altri Comuni, quale passo concreto verso una maggiore efficienza del sistema paese. Del resto, l’obiettivo per la circolarità sicura delle informazioni anagrafiche non deve registrare solo alcune punte di eccellenza a livello nazionale ma diventare un obiettivo prioritario di tutti i Comuni e di tutti gli operatori che devono sentire, non solo a parole ma nei fatti concreti, l’attenzione ed il riconoscimento che si deve a coloro che sono impegnati per contribuire a realizzare la nuova organizzazione amministrativa.
Nella famiglia, come in ogni impresa di qualsiasi dimensione, l’organizzazione è la condizione per un suo armonico sviluppo. La “famiglia” di ANUSCA, associazione con veri e propri record di sviluppo nel campo della formazione professionale e dell’informazione per i servizi demografici, si trova ora a fare i conti con i problemi della sua organizzazione per fare fronte ai tanti nuovi impegni cui è chiamata a fare fronte. Sì perché ANUSCA è un soggetto che gode di particolare credito e come tale è coinvolta in tutte le innovazioni che interessano lo specifico settore demografico e se le tante lusinghiere proposte fanno piacere perché testimoniano la credibilità di cui godiamo, queste devono poi essere gestite per trarne i dovuti benefici per i nostro servizi. Il rischio però è l’ingorgo per le troppe sollecitazioni, per cui occorre intervenire sull’organizzazione, prima che questo porti alla paralisi. Come? Prendendo atto con realismo delle risorse umane a disposizione e valutare come meglio impiegarle. Da questa condivisa necessità sono partiti i lavori della Giunta nazionale (svoltasi a fine anno). (Segue “I lavori della….” da pag. #) Prima il presidente Paride Gullini, poi il relatore Primo Mingozzi hanno fatto un bilancio dell’attività, mettendo in campo il panorama delle iniziative realizzate e dei progetti in cui Anusca è coinvolta e ponendo poi l’accento su quelle che ci aspettano, convenendo, dopo ampia discussione, sull’esigenza di rafforzare l’attuale struttura organizzativa. A fare la differenza sulla già pesante gestione dell’attività formativa (corsi professionali, convegni interprovinciali, associazionismo, rapporti con il Ministero, quesiti on-line, sito internet (www.anusca.it), sinergie con Postecom ed altri soggetti nel campo dell’innovazione, studio e coordinamento dei comuni nella sperimentazione della carta d’identità elettronica, collaborazioni con i Comuni di Bergamo e Padova per assicurare servizi innovativi, quali una banca dati contenente tutta la legislazione dei servizi demografici ed un manuale on-line delle procedure demografiche, a disposizione dei Comuni che sottoscriveranno la quota associativa “B” per il 2003. A ciò vanno aggiunte le collaborazioni con il progetto “People”, il sostegno allo sviluppo del progetto SAIA per l’interconnessione delle anagrafi, la sperimentazione del progetto A9. Ma, è questo l’aspetto più esaltante, ANUSCA è oggi chiamata a realizzare l’Accademia per gli ufficiali di Stato Civile, una realizzazione che ha come obiettivo di qualificare non solo la categoria degli ufficiali di stato civile, ma anche quelli d’anagrafe ed elettorale. Una realizzazione che ci porrà all’avanguardia in Europa e nella quale desideriamo coinvolgere le istituzioni e tutti coloro che hanno fatto e fanno cultura in questo settore specifico. Quindi, la sede dell’Accademia, con annesse aule di studio ed anche posti letto per corsi residenziali. Il fabbricato sta già sorgendo su di un’area messa a disposizione dall’Amministrazione comunale di Castel San Pietro Terme. Se all’attività diciamo così normale di ANUSCA aggiungiamo il peso che comporta la realizzazione di una struttura come quella prevista, da attrezzare e rendere funzionale soprattutto nei contenuti, con un preventivo di spesa che supera i venti miliardi, si comprendono le ragioni che oggi c’impongono di rafforzare l’organizzazione tradizionale. E’ intorno al nodo del “cosa fare” che si è sviluppata la discussione della Giunta. Intanto si è convenuto che i componenti della Giunta debbono operare nei rispettivi territori per monitorare l’andamento delle adesioni di Comuni ed operatori, intervenire per il regolare rinnovo delle cariche sociali a livello delle singole province, essere di supporto ai presidenti provinciali sia nella fase del tesseramento che in tutte le iniziative professionali da organizzare nei rispettivi territori. (Segue “I lavori della….” da pag. #) Il componente di Giunta dovrà poi relazionare sulla situazione territoriale almeno un paio di volte l’anno in modo da avere continuamente monitorata la situazione generale. A livello centrale si condivide l’ipotesi di affiancare alla Presidenza, tre Vice Presidenti operativi (nord-centro-sud) che possono muoversi sul territorio anche quale segnale di attenzione per le diverse iniziative e di stimolo per allargare la presenza dell’associazione. L’intero progetto di riorganizzazione dell’ANUSCA (oggi divisa tra ANUSCA istituzionale e ANUSCA commerciale) che prevede anche la possibilità di nominare un Direttore Generale, sarà all’esame del Consiglio Generale che si terrà nell’ambito di EuroPA. alla Fiera di Rimini, dal 2 al 5 aprile 2003. L’evento di EuroPA sarà per la nostra associazione, l’occasione per altre iniziative attinenti il campo professionale. Di sicuro quelli di Rimini saranno due giorni di lavoro “pieni”, per dare voce ai consiglieri ed alle realtà locali che, per ovvie ragioni, hanno più difficoltà di un dialogo. (Segue a pagina #) L’appuntamento di aprile deve essere colto come un’opportunità per discutere dello sviluppo di ANUSCA e ci auguriamo è ciò che avvenga con il più ampio coinvolgimento dei dirigenti e degli associati. Il futuro per quanto esaltante possa sembrare, non deve trarci in inganno, poiché tante difficoltà da superare e tanti gli impegni da assumere. L’Accademia, che è la realizzazione di un sogno per coloro che oltre 20 anni fa hanno dato vita ad Anusca, avrà bisogno di contenuti e soprattutto di una gestione oculata da garantire attraverso l’autofinanziamento. Avremo modo di parlare di tutto questo ad EuroPA, a Rimini, anche per convenire insieme sull’eventualità di dotare l’Accademia di un solido supporto morale quale può essere una Fondazione. All’orizzonte ci attende poi il XXIII Convengo nazionale, che è la sede più prestigiosa e qualificata per comunicare il nostro rinnovato impegno di lavorare per migliorare i servizi demografici, per tutelare la professionalità degli operatori che sono poi quelli più vicini al cittadino ed alle sue esigenze di base. Una politica e uno spirito di servizio che pratichiamo da ventitré anni, sempre con la barra rivolta alla centralità dei servizi demografici. p.m.
Sono molte ed interessanti le novità per i Comuni soci di ANUSCA nel 2003. Per questo motivo l’associazione confida in un incremento delle adesioni da parte degli oltre ottomila Comuni italiani, anche perché la quota associativa per i Comuni ed i soci individuali nel 2003 è rimasta inalterata. C’è anche una nuova proposta, l’adesione “B”, per l’utilizzo di servizi innovativi che agevolano il lavoro degli operatori del nostro settore, quali il “manuale on-line” dei servizi demografici e la “banca dati” della legislazione inerente. Una scelta che non incide sulla qualità dei servizi previsti per la quota normale (105 euro per gli enti), che garantiscono la risoluzione dei quesiti on-line (con risposta entro le 48 ore), il “giornalino elettronico”, gli sconti sulle quote di partecipazione ai corsi e servizi già largamente apprezzati dagli associati. A questi servizi si aggiunge anche il “pacchetto” ANUSCA per i soci, che comprende l’invio di un numero di “Italia Oggi” ogni mese, il “Notiziario” mensile ed il trimestrale “ANUSCA Informa”, più sconti e convenzioni (su www.anusca.it), molto vantaggiose per i Comuni ed i soci individuali, quest’ultimi favoriti anche dall’assistenza legale gratuita. La quota d’adesione è davvero contenuta, soprattutto per i Comuni che dall’ANUSCA ricevono molti servizi e perciò siamo fiduciosi che tanti nuovi soci (enti e singoli) apprezzino la nostra vantaggiosa proposta e aderiscano all’ANUSCA nel 2003. s.d.f.
Il manuale dei demografici “on line” di Antonio Sannelli (Sistemi Informativi Comune di Bergamo) Finalmente possiamo annunciare che a giorni sarà disponibile per i Comuni associati ANUSCA, grazie ad un’apposita convenzione stipulata dall’associazione, il manuale dei demografici, realizzato dal comune di Bergamo in collaborazione con il partner tecnologico Easynet di Roma. Il manuale on line, come già illustrato in varie occasioni, compreso il congresso di Bellaria, si caratterizza per essere un sistema organico di flow charts, cioè di diagrammi a blocchi, che illustrano, in una struttura complessiva ad albero, l’intera organizzazione dei servizi demografici come vengono erogati dal comune di Bergamo. Il lavoro di rifinitura si sta concludendo ed il risultato potrà essere utilizzato da tutti coloro che avranno scelto la modalità di abbonamento ANUSCA comprensiva degli accessi alle banche dati legislative; la semplice digitazione di una parola chiave che identifica l’utenza, in pratica una user-id ed una password, permetteranno a chi vorrà connettersi al portale www.anusca.it, di accedere alla suddetta banca dati e di percorrere ognuno dei rami in essa contenuti e corrispondenti ciascuno ad un procedimento corredato dai moduli previsti dalla normativa, scaricabili con semplici operazioni manuali. Il maggiore beneficio che si potrà ottenere consultando il manuale on line dei demografici messo a disposizione da ANUSCA sta nel poter visualizzare processi completamente procedimentalizzati, come quelli relativi ai servizi erogati dal comune di Bergamo. Si deve, a tale riguardo, sottolineare che i processi dei demografici di Bergamo sono già stati interamente verificati ed approvati durante la visita precertificativa, nel quadro del percorso che porterà nei prossimi mesi il nostro comune ad ottenere l’ambita certificazione di qualità, UNI EN ISO 9001/2000, per quanto attiene proprio i servizi demografici. Nel manuale sono contenuti procedimenti che hanno passato il vaglio di una dettagliatissima analisi, svolta con puntuale meticolosità dagli operatori dei demografici di Bergamo, che hanno superato il controllo e la supervisione da parte del caposervizio, e che hanno potuto usufruire del supporto tecnologico del settore Sistemi Informativi comunale e di quello organizzativo da parte del consulente esterno, la ditta Easynet di Roma. Possiamo dunque dire con soddisfazione, come comune di Bergamo, di essere giunti ormai in vista della conclusione del processo di certificazione di qualità dei servizi demografici del nostro ente, ma potremo dirci ancora più soddisfatti quando vedremo il contatore degli accessi al data base del manuale on line che si incrementerà sempre di più. Crediamo infatti fermamente che il successo della realizzazione di detto manuale sia da ricercarsi non tanto e non solo nell’utilizzo da parte dei colleghi del comune di Bergamo, ma sicuramente quando detto manuale sarà consultato da tutti coloro che avranno acquisito la possibilità di accedervi, grazie al fattivo impegno dell’ ANUSCA che ha messo a disposizione il suo sito www.anusca.it proprio per tale scopo. Dunque, per concludere, auspichiamo che moltissimi colleghi accedano al nostro manuale per la qualità dei demografici e che la consultazione porti ad un più fattivo e proficuo confronto tra gli operatori dei diversi comuni, in modo che, anche grazie alle occasioni di approfondimento che ANUSCA vorrà proporre a tutti gli addetti, si possa arrivare ad erogare servizi migliori e più puntuali alla cittadinanza ed all’utenza in generale.
Tra gli obiettivi della riforma dell’Ordinamento degli enti locali, operata con l’ormai abrogata legge 142/90, vi era l’eliminazione dei Comuni di ridotte dimensioni attraverso la promozione e l’incentivazione di alcune forme associative. Tra esse, l’Unione dei Comuni, tendeva a favorire l’attività congiunta di servizi, entro il termine massimo di 10 anni, la fusione dei Comuni aderenti, pena lo scioglimento della stessa Unione. Nonostante tale progetto fosse finalizzato a ridurre i problemi gestionali dei piccoli Comuni, in favore di una nuova entità che potesse avvalersi di una migliore struttura organizzativa, tenendo conto dell’equilibrio dei costi in un ambito territoriale più ampio, è prevalsa la concezione campanilistica, messa a repentaglio nell’eventualità della fusione. Pertanto, il legislatore è intervenuto nuovamente con l’art.6 della legge 265/99, trasfuso poi nell’art. 32 del Testo Unico 267/2000, nel tentativo di rilanciare tale istituto con alcuni correttivi, maturati dopo il fallimento del progetto iniziale, perseguendo la gestione associata di una serie di funzioni e servizi che non necessariamente deve condurre alla fusione dei Comuni o allo scioglimento dell’Unione. Il nuovo modello dell’Unione risponde al criterio di maggiore flessibilità dell’istituto, rispetta l’autonomia dei Comuni ed è riconosciuto “ente locale” con la conseguente attribuzione di personalità giuridica. L’Unione, oltre la potestà regolamentare, ha un proprio statuto, che definisce competenze e funzioni degli organi con i criteri indicati nel testo unico, o autonomamente. In ogni caso, il Presidente è scelto tra i Sindaci dei Comuni partecipanti. Negli ultimi tempi i Comuni hanno preso coscienza dell’utilità dell’Unione, tesa ad evitare gli inconvenienti derivanti dalla frammentazione e dalle diseconomie, ma l’innovazione normativa, come ha prodotto i suoi primi frutti nell’ambito dell’attività associata, ha generato i primi problemi gestionali. Tra questi ultimi è emerso l’esercizio delle funzioni di anagrafe e stato civile che, nel caso dell’Unione, fanno capo a diversi Comuni e che quindi porrebbero il problema di un’eventuale gestione associata, configurando eventualmente una nuova ipotesi di “organo”. Il Ministero dell’Interno è intervenuto tempestivamente sull’argomento con la circolare 12.11.02, n.23, traendo le conclusioni più logiche in ordine alle funzioni di competenza statale esercitate da ogni Sindaco nel proprio ambito spaziale. L’eventuale attribuzione delle funzioni al Presidente dell’Unione dovrebbe essere prevista da apposita norma e incontrerebbe comunque ostacoli di natura giuridica; del resto, il Ministero è dell’avviso che essa priverebbe il Sindaco della titolarità delle sue funzioni in materia di stato civile in aperta violazione dell’art.2 del DPR 396/2000 e del potere di sovraintendenza alla tenuta dei registri anagrafici e di stato civile, conferitogli dall’art.54 del testo unico 267/2000. I servizi di anagrafe e di stato civile, in quanto di competenza statale, sono soltanto gestiti dai Comuni i cui Sindaci, nell’esercizio di tale funzione, operano in qualità di ufficiale di governo per espressa previsione normativa. Nella fattispecie gioca un ruolo rilevante l’ambito territoriale che fa capo al Comune e, quindi, al Sindaco ma non certamente al Presidente dell’Unione che è al vertice di un’entità sovracomunale che non può avere competenza sugli eventi che incidono sullo status di una persona appartenente ad un determinato Comune. Pertanto, l’esercizio associato delle funzioni in subjecta materia – ha concluso il Ministero – può riguardare soltanto “l’aspetto strumentale, organizzativo e gestionale” per consentire l’erogazione di un miglior servizio all’utenza in piena aderenza allo spirito informatore della novella legislativa, mentre resta ferma la competenza nella formazione degli atti e nel rilascio dei certificati al Sindaco di ciascun Comune o ad un suo delegato.
Una recente pronuncia del difensore civico della regione Campania richiama l’attenzione sulla questione dell’imposta di bollo in relazione al diritto di accesso. Già nel 1994 (verbale n. 14.3 del 1° febbraio) della questione se ne occupò la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi istituita ai sensi dell’art. 27 della legge 7 agosto 1990, n. 241. La Commissione stabilì, con un’interpretazione che appare assolutamente condivisibile, che “se è richiesto il rilascio di una copia autentica, questa dovrà essere in bollo; se invece è richiesta una copia informe, il bollo non dovrà essere preteso”. Altra problematica sollevata da alcune amministrazioni riguardava la questione relativa alle istanze di accesso, sempre in relazione all’applicazione dell’imposta di bollo. Anche in questo caso la risposta della Commissione appare condivisibile: “…le istanze di accesso sono esenti dal pagamento dell’imposta di bollo, in quanto l’art. 25 della legge 241 del 1990 letto in combinato disposto con l’art. 5 della tariffa allegata al DPR 26 ottobre 1972, n. 642, ed integrato con l’art. 3 del DPR n. 352 del 1992, equipara, in sede di accesso, la richiesta scritta a quella verbale, e l’esame di copia all’estrazione della stessa. Pertanto, essendo impossibile un’imposizione dell’imposta di bollo su attività orali o visive, ne deriva la non imponibilità sull’istanza di accesso presentata in forma scritta e sull’estrazione di copia”. Lo stesso concetto è stato in seguito ribadito con Risoluzione Ministeriale – Dipartimento delle entrate - n. 500 del 22.4.1994, che afferma “le copie degli atti deliberativi degli enti locali, per le quali l’interessato richiede l’autentica, ai sensi dell’art. 5 del DPR 27 giugno 1992, n. 352, devono essere assoggettate all’imposta di bollo fin dall’origine, ai sensi dell’art. 4 della Tariffa alleg. A) annessa al DPR 26 ottobre 1972, n. 642, conseguentemente, sono esenti dal tributo solo le copie rilasciate senza essere munite della dichiarazione di conformità all’originale o di altra annotazione equivalente”. Bene ha fatto quindi il difensore civico della regione Campania a riaffermare il principio dell’esenzione dal bollo del diritto di accesso ribadendo come l’unica richiesta legittima da parte dei comuni in materia di accesso sia costituita dal rimborso dei costi che l’amministrazione è chiamata a sostenere per assicurare tale diritto. Tuttavia occorre precisare che la quantificazione di tali costi non può essere arbitraria, ma deve essere stabilita in apposita, motivata, determinazione dirigenziale, previa individuazione dei criteri generali da parte della Giunta comunale; in alternativa si può ipotizzare anche l’adozione di apposito regolamento sull’accesso nel quale siano fissati anche i costi di riproduzione degli atti. Controlli sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive Un problema che interessa in modo particolare i servizi demografici è costituito dai controlli che le amministrazioni pubbliche, i gestori di servizi pubblici, ma anche i privati che consentono l’utilizzo delle misure di semplificazione, sono tenuti ad effettuare ai sensi dell’art. 71 del DPR n. 445 del 28.12.2000. E’ evidente che in caso di richiesta di controllo sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47 del citato DPR n. 445 da parte di una P.A. il problema del bollo non si pone neppure. Tuttavia anche nel caso di richiesta proveniente da privati, siano essi gestori di servizi pubblici o “privati che vi consentono”, ritengo che la conferma scritta, fornita su modelli cartacei o attraverso l’uso di strumenti informatici o telematici, non possa essere parificata al rilascio di certificazione, ma debba essere giuridicamente considerata esattamente come una richiesta di accesso ai documenti amministrativi e quindi esente da imposta di bollo. Richiesta di rilascio di certificati Diverso è il caso dell’istanza presentata da un soggetto privato intesa ad ottenere un certificato. In questo caso l’imposta di bollo si deve applicare secondo le regole generali stabilite per questo tipo di imposta. Trattandosi di un’imposta “cartolare” l’istanza verbale non potrà essere soggetta al bollo, mentre l'istanza scritta dovrà scontare sempre l’imposta di bollo, salvo il caso in cui si richieda un certificato per un uso esente; in questo caso anche l’istanza sarà esente. In questo caso l’art. 3 della tariffa allegata al DPR 26.10.1972, n. 642 prevede espressamente che non solo il certificato, ma anche l’istanza tendente ad ottenere un provvedimento amministrativo o il rilascio di un certificato deve scontare l’imposta di bollo.